A 6ª Cimeira entre a União Africana e a União Europeia terá lugar a 17 e 18 de Fevereiro de 2022 em Bruxelas, Bélgica. Uma oportunidade de descobrir como funciona a UE. Uma máquina política e tecnocrática complexa mas altamente estruturada. Explicações.
No centro da Europa, em Bruxelas, é impossível ignorar a presença da União Europeia como organização. Os edifícios que albergam as instituições da organização continental são impressionantes na sua dimensão. “A UE corresponde a mais de 50.000 funcionários”, diz Ken Godfrey, diretor belgo-britânico da Parceria Europeia para a Democracia (EPD), uma organização da sociedade civil que faz campanha pela promoção da democracia em todo o mundo, incluindo na Europa. Ken trabalhou para a União Europeia durante muitos anos no passado. Isto dá-lhe um bom conhecimento tanto da estrutura da organização como do seu funcionamento. Ele dá as chaves, resumidas em cinco perguntas (e dez pontos) neste artigo, para compreender esta organização que a União Africana parece inspirar-se, particularmente em termos do seu quadro institucional.
1. Como está estruturada a máquina europeia?
A União Europeia é "uma tecnoestrutura caracterizada por uma burocracia assumida". As instituições que fazem funcionar a União Europeia não foram criadas ao mesmo tempo. Hoje em dia, a estruturação da organização assemelha-se a este tipo de organigrama.
2. Como esta organização funciona?
Como a maioria das organizações deste tipo, há importantes jogos de poder e por vezes há riscos de pisar os dedos dos pés uns dos outros. Teoricamente, os papéis estão divididos entre as instituições pilares da organização. E como diz Edouard Gaudot, antigo assistente parlamentar europeu e perito no funcionamento da UE: “Teoricamente, mas apenas teoricamente, os papéis são partilhados e cada instituição tem uma parte do poder. Na prática, é por vezes complicado. Nem sempre é claro que todos estão no seu lugar e especialmente no seu papel teórico.”
- O Conselho Europeu
Esta é a casa dos líderes. No Conselho Europeu (como no Conselho de Ministros), “o senhor representa o seu país”. Os presidentes e chefes de governo defendem os seus interesses e tentam influenciar as decisões a favor do seu país. Cada estado tenta impor a sua visão e quer que os outros a sigam. A Presidência do Conselho da Europa, como em todos os cargos, gira. De dois em dois anos e meio, os Chefes de Estado elegem um Presidente, que se torna uma espécie de porta-voz, particularmente nas relações com os parceiros da União Europeia. O Conselho é atualmente presidido pelo antigo Primeiro Ministro belga, Charles Michel.
O Conselho é por vezes também a lei do mais forte. Sobre um certo número de assuntos, os mais fortes exercem uma enorme pressão para mover as linhas. Esta intimidação ou regateio ocorre por vezes atrás de portas fechadas. E é esta discussão de porta fechada que tem sido apelidada de “black box” (caixa negra).
- A ‘’Black-Box’’, um instrumento para negociações informais de alto nível
Não verá qualquer menção a este conselho, cujo nome é de facto evocativo, nos documentos oficiais da UE. Mas, segundo o Sr. Gaudot, “é a reunião que tem resolvido crises importantes. É aqui que os países ricos da organização podem aplicar pressão, negociar com outros membros menos abastados para seguir esta ou aquela posição. Por exemplo, certas decisões em matéria de política externa requerem a unanimidade.
Este conselho, cuja criação foi inspirada pelo antigo presidente francês Valéry Giscard d’Estaing, tende cada vez mais a “suplantar a comissão, que é o braço executivo da organização”. Isto deve-se em grande parte ao que é conhecido aqui como a “caixa negra”. Durante as grandes crises que abalaram a construção da Europa, as coisas movem-se quando os líderes se fecham e só saem quando chegam a um acordo.
- A Comissão Europeia, o executivo da Europa
A Comissão é, por assim dizer, o governo da União Europeia. “É aquele que define a política da organização à música”, diz Edouard Gaudot. Como nenhum Estado deve ser frustrado, esta comissão é composta por 27 membros chamados “Comissários Europeus”, exatamente o número de países membros. Como se pode ver, existe um para cada país. Mas ao contrário do Conselho, onde cada presidente ou chefe de governo representa e defende os interesses do seu país, na Comissão Europeia, os Comissários representam os interesses da União Europeia, independentemente da sua nacionalidade.
É a Comissão que tem a iniciativa da legislação. Mas na prática, “mais uma vez, é o conselho que dirige o espetáculo”, diz Edouard Gaudot. Segundo ele, o conselho tem uma enorme influência sobre as escolhas feitas pela comissão.
- O Parlamento Europeu
Para Edouard Gaudot, “A União Europeia é uma construção de direito. É a ideia de substituir a lei da força pela força da lei. E o parlamento é a materialidade desta ideia. O Parlamento Europeu é o lugar onde os povos da Europa se exprimem através dos seus eurodeputados. Mas o seu campo de competência limita-se a legislar para os europeus. Em princípio, não é competente em matéria de política externa da União, que é da responsabilidade do Conselho.
A presença de lobistas no Parlamento Europeu mostra que esta instituição tem poder. Com 20 a 30.000 lobistas na capital europeia, há um lobista para cada dois funcionários em Bruxelas. O parlamento atualmente eleito tem 705 membros. O número de eurodeputados por país é determinado pelo número de habitantes. Os países mais populosos têm, portanto, mais deputados do que os menos populosos.
No entanto, os votos são tão fragmentados por país que nenhum grupo tem atualmente uma maioria absoluta. Esta situação requer um consenso a ser alcançado entre diferentes grupos que não partilham os mesmos valores. Para formar um grupo, são necessárias pelo menos 7 nacionalidades diferentes e 25 Eurodeputados.
- Conselho de Ministros da União Europeia
Esta instituição europeia representa os Estados-Membros e, em pé de igualdade com o Parlamento Europeu — que representa os interesses dos cidadãos — exerce a função legislativa da União Europeia. É composto pelos ministros dos Estados-membros, que se reúnem várias vezes por ano nas suas respetivas áreas para alterar, adotar ou rejeitar propostas legislativas da Comissão. O Conselho da UE não deve ser confundido com o Conselho Europeu.
O Conselho de Ministros é um órgão poderoso. Decide sobre o orçamento da Europa e também define a política externa e de segurança da União. A Presidência do Conselho de Ministros gira de seis em seis meses. A França acaba de assumir a presidência durante 6 meses.
- O Tribunal de Justiça da UE
27 juízes, um para cada país. O seu papel: defender o direito europeu e arbitrar as disputas. O tribunal controla a legalidade dos atos das instituições, assegura que os estados membros respeitam os tratados e interpreta a lei a pedido dos juízes nacionais.
3. Como foram escolhidas as sedes das instituições europeias?
De acordo com Edouard Gaudot, a escolha da sede das instituições europeias não foi fácil. Cada país queria puxar o lençol para si próprio. De facto, “os Estados não chegaram a um acordo sobre o assunto em 1952 na altura da comunidade do carvão e do aço”, assinala Ken Godfrey. Mas em 1992, “chegaram finalmente a um acordo num tratado em Amesterdão”. No papel, as instituições governantes da União Europeia não estão concentradas numa capital, mas sim em quatro cidades e quatro países.
- Bruxelas, o coração da máquina
Bruxelas é a sede da Presidência do Conselho Europeu. Mas também, uma miniatura de todas as outras instituições do pilar da organização.
- Luxemburgo, o guardião da lei
Com menos de um milhão de habitantes, o Luxemburgo é no entanto o lar de uma das instituições dos quatro pilares. Isto é sem dúvida o resultado de compromissos políticos dos quais só a UE tem o segredo.
- Frankfurt, o nervo da guerra
Quando se trata de dinheiro, os Alemães raramente riem. E para garantir que o seu dinheiro não é utilizado para nada, o Banco Central Europeu instalou uma sede em Frankfurt. Poderia ser de outra forma?
- Estrasburgo, a expressão da democracia representativa
Quando se trata de entretenimento, é difícil imitar os franceses. Por isso, sabem como fazer a percussão política. E como os parlamentos são conhecidos por serem um lugar onde não faltam espetáculos e tambores políticos, a cidade francesa de Estrasburgo foi escolhida para acolher o parlamento. “Não existe tal coisa como o acaso”, disse o outro.
Mas, mais uma vez, “tudo isto é apenas uma construção teórica”. Como é frequentemente o caso da União Europeia, há teoria e prática. Na realidade, a capital belga continua a ser o verdadeiro lugar de poder da organização. Por exemplo, o Parlamento Europeu está localizado em Estrasburgo, em França. No entanto, é em Bruxelas que os MPE têm os seus gabinetes, onde os seus assistentes vivem e trabalham, e onde se realiza o trabalho da comissão, ou seja, a maior parte do trabalho parlamentar. Apenas as sessões plenárias, pelo menos quatro por ano, são necessariamente realizadas em Estrasburgo.
4. Como a União Europeia toma decisões
A forma como as decisões são tomadas no Conselho da UE difere entre a política interna e externa. Na política interna, é simples, é a regra da maioria qualificada. Embora isto possa dar a impressão de que os países com populações maiores são favorecidos por este sistema, é apenas uma impressão. Uma vez que os europeus não são avessos à complicação, decidiram transformar esta simples regra em algo super complicado. Para que a maioria seja qualificada, há duas condições:
- Pelo menos 55% dos Estados Membros devem votar a favor. Isto corresponde a 15 dos 27 Estados Membros;
- Os Estados-membros que apoiam a proposta representam pelo menos 65% da população da UE.
Neste sistema de votação por maioria qualificada, cada Estado-Membro dispõe apenas de um voto. E ainda por cima, as abstenções não contam como não votar, mas como um voto negativo. Disse complicado?
Em matéria de política externa e de fiscalidade, existe uma regra simples, realmente simples desta vez, que é a regra da unanimidade. Isto significa que cada Estado tem um voto e que todos os votos são iguais no Conselho. Por exemplo, o voto do Luxemburgo, com menos de um milhão de habitantes, conta tanto como o da Alemanha, a maior potência económica, com mais de 80 milhões de habitantes. Se um país como o Luxemburgo não concordar com uma decisão sobre uma questão de política externa, deve ser convencido ou deixado ir. Este é o princípio da igualdade dos Estados Membros. Simples, básico!
Mas esta regra não é isenta de consequências, “simboliza a dificuldade da União Europeia em evoluir para uma união mais política, implicando uma redução da soberania dos estados membros”. Ninguém quer isso neste momento. Esta é uma das explicações para a relativa falta de eficácia da política externa da UE”, deplora o Sr. Gaudot.
5. Quem são os famosos “empregos de topo”?
Dentro da União Europeia, existem cinco posições-chave que são conhecidas como “empregos de topo”. Para um sindicato de 27 estados, existem 5 empregos-chave. Estes são os cargos de Presidente do Conselho Europeu, Presidente da Comissão Europeia, Diretor do Banco Central Europeu e do Alto Comissário Europeu (chefe da diplomacia europeia), a Presidência do Parlamento Europeu.
Estes postos são altamente cobiçados pelos Estados e todos lutam para ver um dos seus compatriotas num destes postos. Para evitar mais uma vez uma aquisição pelos países ricos, a UE tem a sua própria forma de definir os critérios: as nomeações devem respeitar um certo número de equilíbrios, nomeadamente a distribuição geográfica (os cargos de topo não podem ser ocupados por nacionais de uma zona apenas), a igualdade entre homens e mulheres (a nomeação deve ter em conta a igualdade entre mulheres e homens.
Texto : Bakary Traoré
Tradução: Marco Ramos
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