Por cnnportugal.iol.pt 16/01/2023ENTREVISTA | O coordenador da Unidade Técnica de Apoio Orçamental defende uma reforma profunda do processo orçamental em Portugal. Rui Baleiras considera o processo “caótico” e “danoso” para a qualidade das políticas públicas
As propostas de Orçamento do Estado apresentadas pelos sucessivos governos incorporam cada vez mais alterações legislativas que, muitas vezes, nada têm a ver com política orçamental propriamente dita. E as propostas de alteração apresentadas pelos partidos no Parlamento têm vindo a acrescer de ano para ano. Na proposta de Orçamento do Estado para 2023, por exemplo, as propostas de alteração apresentadas pelos deputados ultrapassaram as 1.800. E destas, apenas 146 foram aprovadas. Rui Baleiras, coordenador da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), considera, em entrevista à CNN Portugal, que o processo orçamental é caótico e desafia o Governo a fazer esta reforma.
A forma como decorre o processo orçamental em Portugal permite aos cidadãos compreender o que se discute e se decide no Orçamento do Estado ou é completamente incompreensível?
Não compreende o cidadão comum nem os próprios intervenientes no processo legislativo orçamental. São inúmeros os deputados que me dizem que muitas vezes não sabem o que está a ser votado. O processo é caótico, danoso para a qualidade das políticas públicas e põe em causa e tem perigos para a sustentabilidade das finanças públicas.
O processo é péssimo e tenho dificuldade em imaginar que seja pior. Infelizmente, é pior em cada ano porque são mais as propostas de alteração que surgem sem qualquer possibilidade de terem reflexão e de se saber as suas implicações económicas e financeiras.
Por outro lado, ao longo das décadas, a Lei do Orçamento de Estado tem vindo a tornar-se num catálogo de medidas de política. Uma lei do Orçamento de Estado não tem de ter medidas de política.
Qual seria a solução?
A solução ótima era termos uma Lei do Orçamento que fosse sobre o Orçamento. Uma lei que desse ao Governo, através do Parlamento, os instrumentos necessários e suficientes para poder executar o Orçamento. Ou seja, fixar tetos à despesa em cada programa orçamental, fixar um teto à contração de dívida nesse ano e estabelecer a lista das transferências de dinheiro das administrações públicas para os outros setores da economia. Ponto final. E em anexo teria os mapas contabilísticos estritamente necessários para refletir estas decisões políticas para que ficassem fixadas as restrições orçamentais de cada uma das unidades orgânicas, as empresas, os serviços públicos, e a restrição orçamental das administrações públicas como um todo. É isto que deveria ser uma Lei do Orçamento.
Nem tão pouco deveria ter, na sua opinião, aquilo que acaba por ser na proposta do Governo o grosso das medidas, a parte fiscal. Devia ser feita fora dessa lei...
Claro. E devia ser feita antes. O Orçamento é um quadro com receitas e despesas, tetos de despesa e previsões de receita e um teto da dívida. Não faz sentido termos este quadro fixado quando entra na Assembleia, que muitas vezes é aprovado tal e qual como foi submetido pelo Governo e, entretanto, há dezenas ou centenas de medidas de política que são acrescentadas no Parlamento com óbvias implicações na receita, na despesa ou na dívida e não há reflexo, não há correção do Orçamento propriamente dito. Os deputados acabam por aprovar um documento que é internamente incoerente e potencialmente desastroso, porque poderão estar a aprovar medidas de política que não cabem no Orçamento que também aprovaram.
Para além da incompreensão que todo este processo cria, também tem efeitos em termos de finanças públicas?
Tem. Poderão dizer: mas se isto é assim há dezenas de anos, porque é que só temos desastres macroeconómicos nas finanças públicas de vez em quando? Porque os governos usam cintos e suspensórios para evitar que o que entrou na Lei do Orçamento, e que eles não sabem e não tiveram possibilidade de avaliar, estrague as metas orçamentais.
E que cintos e suspensórios são esses?
Os governos fazem-no introduzindo inúmeros custos de eficiência no funcionamento dos serviços públicos. Por exemplo, quando não autorizam que a despesa com aquisições de serviços dos hospitais seja maior do que aquela que foi em 2012 ou 2013, quando a norma foi introduzida na Lei do Orçamento. A verdade é que as administrações não podem gastar mais do que gastaram há dez ou 12 anos. Só com autorização especial, excecional de dois membros do Governo.
E há mais restrições deste tipo, por exemplo, na contratação de pessoal. Faz algum sentido que um conselho de administração de uma empresa pública, na qual se incluem os hospitais EPE, não possa, por sua autonomia, ato de gestão corrente, contratar um trabalhador temporariamente para substituir uma trabalhadora que entrou em licença de parto? Não pode. Tem de ter autorização de três membros do Governo: o da tutela, o que tem a tutela da Administração Pública e o Ministério das Finanças. Isto é insano.
Ou quando, por exemplo, uma empresa pública vê sair quadros altamente qualificados com 40 e tal anos, 50 e poucos anos e o conselho de administração faz um concurso público para admitir pessoal e quer pessoas com experiência para substituir quem saiu, mas o salário que pode oferecer a essa pessoa é o salário de entrada na respetiva carreira profissional.
Uma vez mais, só com autorização de três membros do Governo e inúmera burocracia é que esta restrição é levantada. Como é evidente isto coloca inúmeros constrangimentos à gestão corrente dos serviços e a qualidade dos serviços, obviamente, retrai-se.
É um círculo vicioso? São feitas tantas alterações à proposta de Orçamento que, depois, os governos põem a mão para travar tudo e mais alguma coisa e garantir que não têm surpresas...
É. E por isso os gestores nunca sabem qual é a restrição orçamental com que contam porque procuram sempre o estritamente necessário para obter as tais exceções. As exceções são centenas e todos os anos inundam, nomeadamente, o Ministério das Finanças. E grande parte delas nem tem despacho, porque é humanamente impossível. O que leva a que muitas vezes haja veto político, veto da gaveta, empurram com a barriga. E o ano, entretanto, acaba e cai o processo.
E nos últimos anos ainda se vieram juntar as cativações.
As cativações, assim como outros instrumentos com o efeito equivalente, como são a chamada reserva orçamental, as dotações centralizadas no Ministério das Finanças, fazem parte do tal conjunto de cintos e suspensórios que, no final, servem para controlar o saldo, racionando a despesa.
É resultado de uma cultura de desconfiança que é visceral e estrutural entre o Ministério das Finanças e os ministérios setoriais. Uns não confiam nos outros. E não é só neste Governo ou nesta maioria, infelizmente atravessa décadas. Não temos gestão de finanças públicas, temos um processo de controlo das finanças públicas que passa por desresponsabilizar os ministros setoriais e gestores setoriais pelos resultados. O Ministério das Finanças é o primeiro a retirar aos ministérios e aos serviços essa responsabilidade quando não lhes dá os meios que a Assembleia da República atribuiu.
Isto está mal e estes cintos e suspensórios são um mal muito caro em termos de eficiência e de qualidade dos serviços prestados aos cidadãos e às empresas, um custo microeconómico, de eficiência microeconómica muito grande, mas que, infelizmente, tem sido um mal necessário porque os governos e as oposições no Parlamento nunca levaram a sério a necessidade de se visitar, olhar com olhos críticos, o processo legislativo orçamental.
Mas foi sempre assim?
Anda assim desde que temos democracia. E antes da democracia nem vale a pena falar. Desde os anos 30 que Salazar instituiu esta inversão de controlo, muito centralizada, desconfiado dos ministérios setoriais.
Porque é que não se aproveita agora um período de maioria absoluta para fazer esta reforma? É que esta reforma, ao contrário de muitas outras, tem inúmeros apelos do ponto de vista político para quem é Governo. É uma reforma que não custa dinheiro. Trata-se de mudar regras do sistema, mexer na Lei de Enquadramento Orçamental, no Regimento da Assembleia da República, porventura na Constituição. Mas já que abriram a caixa da revisão constitucional então que insiram lá também este ponto. Em poucos meses fica pronta. Não é uma reforma que leve anos, que atravesse legislaturas. Pode ficar pronta este ano, se houver vontade política nesse sentido. Não custa dinheiro e dá dinheiro. Dá benefícios aos utentes dos serviços públicos. Poderão ter serviços com mais qualidade. E poupará dinheiro aos contribuintes.
A UTAO já apresentou uma proposta nesse sentido?
A UTAO contribuiu com um relatório aprofundado de diagnóstico sobre estas regras de elaboração dos Orçamentos de Estado e de negociação e decisão na Assembleia da República que gostaríamos que fosse discutido. Tem uma proposta abrangente e integrada, sistémica, de reforma, que até devo dizer que não é a minha preferida. A minha preferida era ter uma lei orçamental seca, sem medidas de política. Mas, enfim, reconheço que talvez seja um passo demasiado ousado para a cultura política que temos.
E teve resposta do Governo ou de algum partido?
Não. Infelizmente, não. Houve algumas manifestações de interesse por parte de alguns partidos que se dispuseram a conversar comigo sobre esse documento, mas sem vontade de pegar no assunto. Onde tenho encontrado feedback positivo é fora do sistema político. É preciso mais pressão construtiva de fora do sistema político, porque a vida ensina-nos que as instituições têm muita dificuldade em se reformar, têm de se autoreformar e, portanto, é preciso haver uma pressão positiva, construtiva, vinda de fora, de vozes autorizadas, com conhecimento na matéria para que os políticos no ativo percebam que, ao fim de 50 anos, com o mesmo sistema, é altura de pelo menos fazer autocrítica ao que ali está.
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